O Tribunal de Contas da União (TCU) foi criado em sete de novembro de 1890, norteado pelos princípios da autonomia, fiscalização, julgamento e vigilância, por meio do Decreto 966-A, de iniciativa do então ministro da fazenda, Rui Barbosa. A Constituição de 1891, a primeira republicana, ainda por influência de Rui Barbosa, institucionalizou definitivamente o TCU como órgão de estatura constitucional, inscrevendo-o no seu art. 89.
A Constituição de 1988 ampliou substancialmente a jurisdição e a competência do TCU para, em auxílio ao Congresso Nacional, exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e da renúncia de receitas, estabelecendo, ainda, que qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária tem o dever de prestar contas ao TCU.
Esse mandato constitucional atribui ao TCU a delicada missão de monitorar as relações de accountability que se estabelecem entre os administradores públicos e o Congresso Nacional e, em última instância, os cidadãos que delegam os recursos e poderes para que o Estado execute as ações que atendam à vontade geral de realização do bem comum. Cabe, pois, ao TCU assegurar que o dinheiro e os demais recursos públicos colocados à disposição dos gestores sejam usados de maneira adequada e com bons resultados. Os administradores públicos, por sua vez, têm a responsabilidade de responder à sociedade e ao Parlamento sobre como os recursos e poderes que lhes foram confiados estão se traduzindo em ações para concretizar as políticas públicas aprovadas. A auditoria governamental realizada pelo TCU é um elemento primordial para assegurar e promover o cumprimento do dever de accountability que os administradores públicos têm para com a sociedade e o Parlamento, dado que a Constituição lhe atribuiu a missão explícita de examinar, como instituição independente de controle, as ações governamentais, cobrar explicações, impor penalidades e limites aos agentes estatais quando exercerem atividades impróprias ou em desacordo com as leis e os princípios de administração pública.
A atividade de auditoria governamental exercida pelo Tribunal de Contas da União se reveste de um acentuado caráter social, portanto, as normas que a regulam têm uma importância inegável e a sua observação interessa não só ao TCU, mas aos auditores e a todos aqueles que são destinatários dos resultados de seus trabalhos. Elas representam os requisitos básicos para assegurar que os auditores sejam independentes, íntegros, imparciais, objetivos e competentes no desenvolvimento dos trabalhos de auditoria, de modo que esses alcancem a qualidade mínima necessária para que sejam considerados irretocáveis, não suscitem quaisquer suspeitas e sejam dignos de respeito e confiança.
O Poder Legislativo, as entidades auditadas, a sociedade e os diferentes públicos que utilizam informações e resultados dos trabalhos produzidos no TCU têm necessidade de que eles tenham credibilidade e deverão ter plena garantia da justiça e imparcialidade com que foram produzidos. Assim, estas normas trazem exigências mínimas para prevenir deficiências na conduta profissional ou ética dos auditores, que possam prejudicar a reputação de qualidade e de validade de seu trabalho de auditoria, a imagem de integridade dos auditores e da própria entidade que eles representam, o TCU.
Os Tribunais de contas são instituições importantes e fundamentais no processo de sustentação da democracia, agindo na defesa da boa e regular aplicação dos recursos públicos.
Destaca-se que o papel primordial do Tribunal de Contas é o de servir de instância de julgamento administrativo dos atos de administração do ente federativo e de gestão dos recursos públicos praticados pelos três poderes e, ainda, pelo Ministério Público.
No âmbito federal, o art. 41 da Lei 8.443/92 (Lei Orgânica do TCU) (BRASIL, 1992) define que, para assegurar a eficácia do controle e para instruir o julgamento das contas, o TCU efetuará a fiscalização dos atos de que resultem receita ou despesa, praticados pelos responsáveis sujeitos a sua jurisdição, competindo-lhe, para tanto, a execução de várias atividades de controle, dentre as quais, a realização de inspeções e auditorias. Diz-se que esse controle praticado pelo Congresso Nacional e pelo TCU é externo, em função de ser efetuado por órgãos alheios à administração responsável pelo ato controlado.
PRINCÍPIOS ÉTICOS
Os princípios éticos que serão apresentados abaixo integram o Código de Ética dos Servidores do Tribunal de Contas da União (CESTCU) e orientam o trabalho dos auditores ao qual, enquanto servidor do TCU, devem rigorosamente observar.
I. Interesse público, preservação e defesa do patrimônio público;
II. Integridade;
III. Independência, objetividade e imparcialidade;
IV. Uso do cargo, de informações e de recursos públicos.
Interesse público, preservação e defesa do patrimônio público
Uma marca distintiva de um auditor governamental é a aceitação da responsabilidade de servir ao interesse público, definido como o bem estar coletivo da comunidade, de pessoas e de entidades, a qual os auditores servem. O auditor deve honrar a confiança pública, procedendo com honestidade, probidade e tempestividade, escolhendo sempre, quando estiver diante de mais de uma opção legal, a que melhor se coadunar com a ética e com o interesse público.
A preservação e a defesa do patrimônio público complementam o princípio do interesse público e são inerentes à missão institucional do Tribunal, logo, é atribuição elementar de seus auditores, cabendo-lhes representar imediatamente à chefia competente sobre todo e qualquer ato ou fato que seja contrário ao interesse público, prejudicial ao Tribunal ou à sua missão institucional, de que tenha tomado conhecimento em razão do cargo ou função.
Ademais, lhes é vedado praticar ou compactuar, por ação ou omissão, direta ou indiretamente, ato contrário à ética e ao interesse público, mesmo que tal ato observe as formalidades legais e não cometa violação expressa de lei.
Integridade
A integridade dos auditores estabelece confiança e representa a base para a confiabilidade em seu julgamento. Para sustentar a confiança pública, a conduta dos auditores deve ser irrepreensível e estar acima de qualquer suspeita, o que exige a condução dos trabalhos com uma atitude objetiva, baseada em fatos, não partidária, e não ideológica em relação às entidades auditadas e aos usuários de seus relatórios. As partes interessadas, de maneira geral, esperam dos auditores uma atitude honesta, sincera e construtiva.
No cumprimento de suas responsabilidades profissionais, os auditores podem se deparar com interesses conflitantes de gestores de entidades, de autoridades governamentais e de outros possíveis interessados e, em virtude disso, sofrer pressões para violar princípios éticos, podendo ser instigados a, de forma inadequada, conseguir ganho pessoal ou organizacional. Agindo com integridade, os auditores conseguirão lidar com as pressões, priorizando suas responsabilidades para com o interesse público. Tomar decisões consistentes com o interesse público da entidade, do programa ou da atividade auditada é uma parte importante do princípio da integridade.
Auditores devem resguardar, em sua conduta pessoal, a integridade, a honra e a dignidade de sua função pública, agindo em harmonia com princípios éticos e valores públicos.
Independência, objetividade e imparcialidade
A credibilidade da auditoria no setor público baseia-se na objetividade dos auditores no cumprimento de suas responsabilidades profissionais. A objetividade inclui ser independente, de fato e na aparência, manter uma atitude de imparcialidade, ter honestidade intelectual e estar livre de conflitos de interesse.
O auditor deve manter-se afastado de quaisquer atividades que reduzam ou denotem reduzir sua autonomia e independência profissional, que não deve ser confundida com independência e autonomia funcional, bem como manter atitude de independência em relação ao fiscalizado, evitando postura de superioridade, inferioridade ou preconceito relativo a indivíduos, entidades, projetos e programas; deve ainda adotar atitudes e procedimentos objetivos e imparciais, em particular, nos seus relatórios, que deverão ser tecnicamente fundamentados, baseados exclusivamente nas evidências obtidas e organizados de acordo com as normas de auditoria, evitando que interesses pessoais e interpretações tendenciosas interfiram na apresentação e tratamento dos fatos levantados, bem como abster-se de emitir opinião preconcebida ou induzida por convicções político-partidária, religiosa ou ideológica.
O auditor deverá declarar impedimento ou suspeição nas situações que possam afetar, ou parecer afetar, o desempenho de suas funções com independência e imparcialidade.
Uso do cargo, de informações e de recursos públicos
A posição de auditor, as informações e os recursos públicos só devem ser utilizados para fins oficiais, e não inadequadamente para ganho pessoal ou de uma forma contrária à lei, ou que prejudique os legítimos interesses da entidade auditada ou do Tribunal. Abusar da posição de auditor para obter ganho pessoal viola responsabilidades fundamentais do profissional de auditoria.
A proteção e a conservação de recursos e informações públicos e o seu adequado uso apenas em atividades autorizadas é um elemento importante nas expectativas do público para com os auditores.
O direito do público à transparência das informações de governo tem que ser equilibrado com o uso adequado de informações classificadas como sensíveis. Para conseguir esse equilíbrio, o uso criterioso das informações adquiridas no exercício das funções dos auditores é uma parte crucial.
Além disso, o auditor deve ter em mente que muitas informações de governo estão sujeitas a leis e regulamentos que restringem a sua divulgação.
A credibilidade de uma auditoria pode ser prejudicada pela utilização inadequada de informações relevantes, obtidas no exercício profissional, em benefício de interesses financeiros pessoais, de parentes ou de organizações em que o auditor tenha qualquer tipo de interesse.
Normas gerais relativas à pessoa do auditor
A atividade de controle é de caráter multidisciplinar e realizada em equipe, devendo o espírito de cooperação prevalecer sobre posicionamentos pessoais. Os auditores envidarão todos os esforços para que o seu talento e profissionalismo contribuam de modo efetivo para a consecução da missão institucional do Tribunal, observando, individualmente e em equipe, os princípios e regras estabelecidos nas normas de auditoria do TCU.
CAUTELA, ZELO E JULGAMENTO PROFISSIONAL
Os auditores devem ter cuidados e habilidades esperados de um profissional prudente e competente, devendo usar julgamento profissional no planejamento, na execução e comunicação dos resultados de auditoria, agindo com atenção, habilidade e observância das normas profissionais, de modo a reduzir ao mínimo a possibilidade de erros.
Em todos os setores da sociedade existe a necessidade de confiança e credibilidade, portanto, é essencial que os relatórios e pareceres dos auditores sejam considerados precisos e confiáveis por terceiros especialistas na matéria, cabendo-lhes emitir opiniões somente sobre documentos ou situações examinadas que se apoiem em fatos e evidências.
COMPETÊNCIA E DESENVOLVIMENTO PROFISSIONAL
A equipe designada para realizar uma auditoria específica deve ter, em conjunto, treinamento técnico, capacidade e experiência suficientes para conduzir adequadamente o trabalho e formular conclusões e propostas de encaminhamento pertinentes. Assim, os auditores devem buscar permanentemente seu aprimoramento profissional, mantendo-se atualizados quanto a novas técnicas e instrumentos de trabalho relativos à sua área de atuação.
Os auditores têm a obrigação de atuar sempre de maneira profissional e de manter altos níveis de profissionalismo na realização de seu trabalho. Não devem realizar trabalhos para os quais não possuam a competência profissional necessária e devem conhecer e cumprir as normas, as diretrizes, os procedimentos e as práticas aplicáveis de auditoria, bem como entender os princípios e as normas constitucionais, legais e institucionais que regem as atividades de controle externo exercidas pelo Tribunal e, ainda, o funcionamento da entidade auditada.
COMPORTAMENTO PROFISSIONAL E CORTESIA
Esses dois princípios têm uma relação intrínseca entre si e com as expectativas em relação ao papel do auditor, bem como com os resultados de seus trabalhos. A aderência ao interesse público, a conformidade com as normas e regulamentos aplicáveis e o cuidado na prevenção de qualquer conduta que possa trazer descrédito ao trabalho devem nortear o comportamento profissional e a sua atitude perante o auditado.
O auditor deve manter atitude de serenidade e comportar-se de maneira compatível com a exigida pelo cargo, de modo a demonstrar servir ao interesse comum e a prestigiar o serviço público, ser cortês no trato verbal e escrito com pessoas e instituições auditadas, sem, contudo, abrir mão das prerrogativas de seu cargo.
CONFLITOS DE INTERESSES
Auditores devem evitar que interesses pessoais ou quaisquer situações afetem a sua objetividade, – tanto a real como a percebida – conservando sua independência em relação a quaisquer influências que possam afetar – ou parecer afetar – a capacidade de desempenhar suas responsabilidades profissionais com imparcialidade.
Ao auditor é vedado usar do cargo ou de informação privilegiada em situações que configurem abuso de poder, práticas autoritárias ou que visem a quaisquer favores, benesses ou vantagens indevidas para si, para outros indivíduos, grupos de interesses ou entidades públicas ou privadas, bem como solicitar, sugerir, provocar ou receber, para si ou para outrem, mesmo em ocasiões de festividade, qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, comissão, doação, presentes ou vantagens de qualquer natureza, de pessoa física ou jurídica interessada na sua atividade, conforme previsto no Código de Ética dos Servidores do Tribunal de Contas da União.
O auditor deverá declarar impedimento ou suspeição nas situações que possam afetar, ou parecer afetar, o desempenho de suas atribuições com independência e imparcialidade, especialmente participar de auditorias nas situações em que o responsável auditado seja cônjuge, parente consanguíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau, ou pessoa com quem mantenha ou manteve laço afetivo, ou inimigo, ou que envolva entidade com a qual tenha mantido vínculo profissional nos últimos dois anos, ressalvada, neste último caso, a atuação consultiva, ou ainda quando estiver presente qualquer conflito de interesses, declarando o impedimento ou a suspeição por meio de justificativa reduzida a termo, que será avaliada e decidida pelo dirigente da unidade técnica.
SIGILO PROFISSIONAL
Os “achados” da auditoria somente podem ser revelados por meio de relatório, conforme atribuição do TCU.
O auditor deve guardar sigilo sobre dados e informações obtidos em decorrência do exercício de suas funções, utilizando-os, exclusivamente, para a elaboração de pareceres e relatórios.
Auditores não devem revelar a terceiros dados e informações obtidos no processo de auditoria, seja oralmente ou por escrito, exceto para cumprir as responsabilidades legais ou de outra natureza que correspondam a atribuições legais do Tribunal.
O Tribunal de Contas, como agente do Controle Externo, é um fiscal ou um parceiro do gestor público?
INDEPENDÊNCIA DOS MEMBROS
Para assegurar a independência no desenvolvimento de suas funções, os ministros e auditores substitutos de ministros gozam de garantias previstas na Constituição Federal, de vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídio, conforme §§ 3º e 4º do art. 73, da CF/88. Além disso, a composição colegiada do Tribunal visa garantir a independência de suas decisões.
O Corpo Deliberativo do Tribunal de Contas - Competências
Presidente: As principais competências do presidente são dirigir e representar o Tribunal, praticando os atos de administração orçamentária, financeira e patrimonial necessários ao funcionamento do órgão.
Conselheiro: O conselheiro é o fiscal do uso de recursos públicos pelo Estado e pelos municípios. Sua atuação visa assegurar que os recursos oriundos dos impostos sejam bem aplicados e evitar irregularidades como fraudes, desvios, desperdício e atos de corrupção. A atuação compreende desde a fiscalização da prestação de contas do governador, dos chefes dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público e do próprio Tribunal de Contas, além dos prefeitos e presidentes de câmaras municipais. Também as contas dos chamados “ordenadores de despesas” – como secretários estaduais e municipais, presidentes de autarquias, presidentes de câmaras municipais, fundos e fundações, entidades do terceiro setor, dentre outros órgãos – são fiscalizadas pelos conselheiros.
Auditores: Os auditores, aprovados em concurso público, substituem os conselheiros em seus impedimentos e ausências por motivo de licença, férias, vacância do cargo ou outro afastamento legal. Possuem as mesmas garantias e impedimentos do titular.
Procuradores: Os procuradores integram o Ministério Público de Contas. São Bacharéis em Direito com, no mínimo, três anos de atividade jurídica comprovada. Promovem a defesa da ordem jurídica, emitindo pareceres preliminares e sobre o mérito, nos processos, denúncias e representações julgados pela Casa. São chefiados pelo procurador-geral junto ao Tribunal de Contas, que possui o mesmo tratamento jurídico e protocolar dos conselheiros.
Corregedor Geral: Tem como atribuição determinar a correição em todos os órgãos e unidades administrativas do Tribunal, instaurar processo administrativo disciplinar e promover os serviços de Ouvidoria, conforme estabelece o Regimento Interno.
Como vimos no decorrer deste módulo, a gestão do recurso público requer muita atenção e vários são os envolvidos neste processo. Num primeiro plano estão os gestores – governantes, a qual lhes foi atribuída as prerrogativas legais da gestão.
Ao Tribunal de Contas da União cumpre desempenhar, no âmbito do controle externo, importante papel como órgão fiscalizador da aplicação dos recursos públicos.
